Pandemie: Vorsicht mit dem Begriff der externen Effekte!

Pandemie: Vorsicht mit dem Begriff der externen Effekte!

Befürworter von Massnahmen in der Coronakrise begründen diese oft mit Marktversagen und negativen externen Effekten, Freiwilligkeit allein führe nicht zum gesamtwirtschaftlichen Optimum. Professor Stefan Kooths plädiert dafür, bei dieser Argumentation ganz genau hinzusehen.

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von Peter Kuster am 26.11.2021, 09:00 Uhr
Stefan Kooths (zweiter von rechts) bei der Vorstellung der Gemeinschaftsdiagnose der Wirtschaftsforschungsinstitute am 14. Oktober in Berlin. Bild: Keystone
Stefan Kooths (zweiter von rechts) bei der Vorstellung der Gemeinschaftsdiagnose der Wirtschaftsforschungsinstitute am 14. Oktober in Berlin. Bild: Keystone
Der «Nebelspalter» unterhielt sich mit Volkswirtschaftsprofessor Stefan Kooths, Leiter des Forschungszentrums Konjunktur und Wachstum des Instituts für Weltwirtschaft Kiel (siehe Kasten «Zur Person»), über die Schwierigkeiten, das aus dem Umweltbereich bekannte Konzept der externen Effekte auf die Pandemie zu übertragen.
Teil 1 behandelt die «steile Karriere» des Begriffs der externen Effekte, die Internalisierung im Umweltbereich über Marktlösungen sowie Anwendungsfälle in der Coronakrise.
Kooths befasst sich im Zusammenhang mit seinem Buch «Marktwirtschaft – Wohlstand, Wachstum, Wettbewerb», das im ersten Quartal 2022 erscheinen soll, mit externen Effekten. Das Werk widmet sich dem marktwirtschaftlichen System als Koordinationsverfahren, wobei die Rolle der Unternehmer als Innovatoren und Koordinatoren in einer arbeitsteiligen Wirtschaft im Zentrum steht. Nicht Märkte sind «unvollkommen», weil sie nicht dem vermeintlichen «Ideal der vollständigen Konkurrenz» entsprechen, sondern eine Theorie, die unberücksichtigt lässt, wie Marktakteure mit den Herausforderungen umgehen, die ihnen die reale Welt stellt, um sich gegenseitige Tauschvorteile zu erschliessen. Dabei nimmt Kooths auch externe Effekte unter die Lupe und betont, dass diese nicht automatisch einen Staatseingriff rechtfertigen.
Zur Person
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Prof. Stefan Kooths, Jahrgang 1969, ist Direktor des Forschungszentrums Konjunktur und Wachstum im Institut für Weltwirtschaft (IfW). Er lehrt an der BSP Business and Law School in Berlin, ist Vorsitzender der Friedrich August v. Hayek-Gesellschaft und Mitglied der Mont Pèlerin Society. Zudem sitzt er im Akademischen Beirat des Liberalen Instituts in Zürich.
Das Forschungszentrum Konjunktur und Wachstum analysiert den Wirtschaftsverlauf, betreibt makroökonomische Forschung und erteilt Politikberatung, wobei theoretische Erkenntnisse, empirische Evidenz und institutionelles Wissen verknüpft werden. Zum Kernauftrag gehören Konjunkturprognosen für die Weltwirtschaft, den Euroraum und Deutschland. Kooths Zentrum beteiligt sich sich auch an der Gemeinschaftsdiagnose der führenden deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute; Schätzungen, an denen sich die deutsche Bundesregierung bei der Haushalts- und Finanzplanung orientiert.
Stefan Kooths hat das Volkswirtschaftsstudium an der Universität Münster absolviert und anschliessend promoviert. Nach mehreren Jahren Forschung und Lehre in Münster wechselte er 2005 zur angewandten Wirtschaftsforschung und wurde Forschungsleiter in der Konjunkturabteilung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung in Berlin. Seit 2010 arbeitet er für das IfW, 2014 übernahm er die Leitung des Prognosezentrums, das 2020 im Forschungszentrum Konjunktur und Wachstum aufging. Schwerpunkte seiner Tätigkeit sind neben der Konjunkturforschung vor allem Fragen der Stabilisierungspolitik, des Geld- und Währungswesens, der internationalen Wirtschaftsbeziehungen sowie der Ordnungsökonomik.
Herr Kooths, das Konzept der negativen externen Effekte ist intuitiv einleuchtend, unter anderem, weil es mit der moralischen Maxime, dem Mitmenschen durch sein Verhalten nicht zu schaden, in Einklang steht. Wann soll der Staat zur Vermeidung oder zur Internalisierung von negativen externen Effekten eingreifen?
Um präzise zu sein: Wirtschaftspolitisch relevante externe Effekte sind immer nur technologische externe Effekte, niemals pekuniäre externe Effekte. Wenn Sie zum Beispiel von einem Konkurrenten unterboten werden und Ihnen dadurch ein Geschäft entgeht, ist das auch ein externer Effekt, allerdings einer, der in einer marktwirtschaftlichen Wettbewerbsordnung ausdrücklich erwünscht ist.
Und wann ist ein externer Effekt unerwünscht?
Ökonomen sehen in externen Effekten immer nur dann ein Problem, wenn sie nicht über das Preissystem abgefangen werden. Nur um diese geht es im Kontext der Marktversagensdebatte. Und hierbei gilt es zunächst die Frage zu klären, wer Rechte und Pflichten geltend machen kann. Gibt es zum Beispiel in einer Pandemie ein Recht auf Nichtansteckung durch Dritte? Oder hat vielmehr das Individuum die Pflicht, selber für die eigene Gesundheit zu sorgen und sich entsprechend vorsichtig zu verhalten?
Und wie lautet die Antwort?
Ökonomisch ist es sinnvoll, dort anzusetzen, wo man mit möglichst milden Mitteln die gewünschte Wirkung erzielt. So lässt sich zum Beispiel das Gurtenobligatorium rechtfertigen. Denn es stellt einen relativ kleinen Eingriff in die persönliche Freiheit dar und senkt die Unfallkosten, welche die Versichertengemeinschaft zu tragen hat, nachweislich erheblich.
Gibt es noch weitere Voraussetzungen, die zu prüfen sind, bevor der Staat intervenieren sollte?
Ja. Meistens wird nicht sauber zwischen sogenannten inframarginalen und marginalen externen Effekten unterschieden.
Was heisst das?
Externe Effekte sind dann inframarginal, wenn der eigene Nutzen so gross ist, dass die Entscheidung im Sinne des Gemeinwohls ausfällt, ohne dass der Staat tätig werden muss. Ein Beispiel für einen positiven Effekt ist ein Liegenschaftsbesitzer, der seinen Vorgarten in Schuss hält, weil er daran eine Freude hat. Auch die Nachbarn profitieren von diesem Verhalten, aber es ist nicht nötig, dass der Staat eingreift und von ihnen einen Beitrag zugunsten des Villabewohners eintreibt. Es liegt mit anderen Worten überhaupt kein Marktversagen vor. Ein marginaler Effekt besteht hingegen dann, wenn erst der Staatseingriff zum gesamtwirtschaftlich erwünschten Verhalten führt.

Die Politik neigt stark dazu, standardmässig von einem Marktversagen mit externen Effekten auszugehen, damit sie so für sich einen Handlungsbedarf legitimieren kann.

Können Sie auch dafür ein Beispiel geben?
Das klassische Beispiel für einen negativen marginalen Effekt ist eine Fabrik, die grosse Mengen an Schadstoffen in einen Fluss leitet, dadurch aber einen dort ansässigen Fischer in seinem Ertrag beeinträchtigt. Dann kann ein Staatseingriff, der dazu führt, dass die Fabrik die von ihr verursachten externen Schäden an der Umwelt selber tragen muss, also eine Internalisierung, sinnvoll sein. Das, was der Staat hierzu im Wesentlichen tun muss, ist, die Verfügungsrechte über die fragliche Ressource festzuzurren. Die Fabrik wird dann beispielsweise Schadstofffilter einbauen oder den Fischer entschädigen, was zu einem besseren gesamtwirtschaftlichen Ergebnis führt und damit die Effizienz erhöht. Doch wie so oft in der Ökonomie gibt es ein grosses Aber…
Was meinen Sie damit?
Dass es erstens in der Praxis gar nicht immer so einfach ist, zwischen den beiden unterschiedlichen Formen von externen Effekten zu unterscheiden und zweitens die Politik stark dazu neigt, standardmässig von einem Marktversagen und damit marginalen Effekten auszugehen, da sie so für sich einen Handlungsbedarf legitimieren kann.
Anders als beim Fabrikbeispiel ist die Wirkung der staatlichen Massnahmen bei der Pandemie gar nicht belegt oder zumindest umstritten. Lassen sich die Massnahmen gleichwohl mit dem Konzept der externen Effekte rechtfertigen?
In der Tat gibt es im Fall der Pandemie grosse Fragezeichen. Je einschneidender ein staatlicher Eingriff ist, desto besser und stringenter muss seine erwünschte Wirkung auch belegt sein. Das Prinzip der Verhältnismässigkeit, das sich auch ökonomisch sehr gut begründen lässt, wurde und wird zu wenig beachtet, sonst hätte es nicht so lange Lockdowns gegeben. Es gibt heute jedoch im Zusammenhang mit dem Konzept der externen Effekte auch viel «Cheap Talk».
Zum Beispiel?
Wenn sich Persönlichkeiten impfen lassen und dies damit begründen, einen Beitrag zum Gemeinwohl leisten zu wollen. Auch ich bin geimpft, aber ich habe dies wie die meisten vor allem aus einer individuellen Abwägung der Risiken gemacht und hätte dies auch getan, wenn der Staat weniger Druck auf die Ungeimpften ausübt, als er dies heute tut. Der Druck des Staates und das moralische Aufladen der Impffrage könnten sogar kontraproduktiv sein und den Widerstand erhöhen. Von daher rate ich dazu, lieber die individuellen Vorteile für Geimpfte zu kommunizieren als die kollektiven Nachteile durch Nichtgeimpfte. Moralisierung führt nur zu unnötiger Skepsis.
Der Impfentscheid wäre also ein Fall der inframarginalen Effekte.
Genau, denn wenn jemand das Risiko hat, am Virus schwer zu erkranken, leidet er ja am meisten selber darunter und wird sich ganz ohne Massnahmen und Appelle impfen lassen. Dass dank seines Entscheids das Gesundheitssystem potenziell weniger belastet wird und damit auch die Allgemeinheit einen Nutzen zieht, ist aus individueller Warte ein schöner Nebeneffekt, aber für die Entscheidung typischerweise nicht ausschlaggebend.

Ökonomen plädieren seit Beginn für eine repräsentative Erfassung des Pandemiegeschehens - leider bis heute ohne Erfolg.

Wie sind Massnahmen wie die Zertifikatspflicht und 2G versus 3G zu beurteilen?
Nach heutigem Kenntnisstand reduziert die Impfung das Risiko eines schweren Krankheitsverlaufs erheblich, nicht aber das Risiko, andere Menschen anzustecken. Zugleich wissen wir, dass auch die Tests nicht immer zuverlässig sind. Je eher man sich vor schweren Folgen einer Ansteckung durch eine eigene Impfung schützen kann, desto weniger kann man von anderen individuell mit Blick auf externe Effekte verlangen, nicht ansteckend zu sein. Das spräche also für 0G. Je höher aber das verbleibende Risiko trotz eigener Impfung – etwa bei Älteren oder Vorerkrankten – desto eher wäre sogar 2G plus Test angezeigt, zum Beispiel in Altersheimen, während für die übrige Bevölkerung in dieser Hinsicht wohl die Infektion als allgemeines Lebensrisiko hinzunehmen wäre.
Aber?
All das lässt allerdings einen zweiten möglichen externen Effekt ausser Acht, die Überlastung des Gesundheitssystems. Sofern die Behandlungskapazitäten ernsthaft überstrapaziert zu werden drohen, zieht auch hier die Argumentation über externe Effekte. Denn die vielen Einzelnen können – ähnlich wie bei der Gurtenpflicht – durch einen geringen Eigenbeitrag einen konzentriert hohen Schaden an anderer Stelle verhindern. Das Bild ist also nicht schwarz-weiss, sondern grau. Je besser man die Risiken abschätzen kann, desto eher kann rational abgewogen werden. Daher plädieren Ökonomen seit Beginn der Pandemie für eine repräsentative Erfassung des Pandemiegeschehens. Bis heute leider ohne Erfolg.

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Kusters Wochenschau 3/2022

Peter Kuster20.1.2022comments

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